11月15日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。
而這兩個“統(tǒng)一”被解讀為醞釀已久的環(huán)保“大部制”已在高層達成共識。
對此，十八屆三中全會起草組成員、中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立接受《華夏時報》記者采訪時則表示，這意味著國土部將統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責，而環(huán)境監(jiān)管工作將由環(huán)保部全面負責。
但國家行政學院公共管理教研部教授竹立家向記者表示，整合職能不建議采用“大部制”的方式，而是應該劃清各部門界限。公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍也表示，提高環(huán)保工作的公眾參與度更為重要。
國土部統(tǒng)一行使所有權(quán)
中共中央總書記習近平日前就《決定》作說明時指出，我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實。
也就是說，環(huán)境問題很大程度上是因為所有權(quán)人不到位，所以要求健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，而具體的實現(xiàn)方法則是由一個部門管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責。
而這“一個部門”，鄭新立認為，將會以國土部為主。
一個相關(guān)佐證是，11月20日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，將分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責整合由一個部門承擔，由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責。
其實，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記正是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的一環(huán)。《決定》在“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”一節(jié)中提出，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。
監(jiān)管由環(huán)保部負總責
《決定》的說明(以下簡稱《說明》)指出，國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督。
《說明》還指出，山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。由一個部門負責領土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的。
由此可見，光有部門行使所有權(quán)還不夠，還需要有部門對自然資源行使監(jiān)管權(quán)，即國土空間用途管制職責。同時，由于山水林田湖是一個生命共同體，所以國土空間用途管制職責也需要由一個部門統(tǒng)一行使。
對此，鄭新立表示，環(huán)保部將是環(huán)境監(jiān)管的主要職能部門，負總責。
其實關(guān)于環(huán)保部擴權(quán)，各方人士早有呼吁。2012年5月29日，全國環(huán)境政策法制工作暨研討會舉行，環(huán)保部副部長潘岳表示，強化綜合宏觀職能是歷代環(huán)保人的希望，也是環(huán)保部未來的努力方向。這并非環(huán)保人尋求一級一級的權(quán)力升格，而是中國現(xiàn)代化走勢決定的。今年兩會期間，全國人大代表、中科院科技政策與管理科學研究所副所長王毅也表示，環(huán)保部全部工作人員僅300多人，根本無力解決全國的環(huán)境治理。應該成立新的資源和環(huán)境保護部 ，集中管理全國陸海環(huán)保工作，“只有環(huán)保工作能夠集中起來，獲得國家足夠重視，才能保證中國的環(huán)保不留死角。”
11月13日，環(huán)保部部長周生賢在國合會2013年年會上發(fā)表特別演講時指出，當前，推進生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的重點是：建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制；健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革等。有媒體分析，多年來，在環(huán)保部領導的講話中，談及國家海洋局職責范圍內(nèi)的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護問題，以及國家林業(yè)局職責范圍內(nèi)的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護甚至是林權(quán)改革問題，這還是第一次。
關(guān)鍵在劃清各部門界限
外界對于環(huán)保“大部制”的種種猜測，在鄭新立看來并不意外，因為2008年，原國家環(huán)境保護總局改為環(huán)境保護部就是“大部制”改革的一步。
但是竹立家告訴本報記者，即使要整合職能，也不建議采用“大部制”的方式，而應該劃清各部門界限，減少交叉，使得各部門權(quán)責分明。
事實上，僅僅是機構(gòu)改革效果也未必明顯。2008年國家環(huán)保總局升格為環(huán)保部時曾有分析稱，這意味著政府的環(huán)境保護職能得到進一步的重視和強化。但如今五年過去了，中國的環(huán)境問題不降反升。
值得注意的是，此次三中全會后的改革，很多領域都是去行政化的，而環(huán)保領域則正好相反。11月20日，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民在解讀黨的十八屆三中全會精神吹風會上表示，在其他領域方面，政府是干預過多，越位了。但是在保護環(huán)境這個問題上，我們的問題恰恰是政府不到位，該管的沒有管起來，沒有讓破壞環(huán)境的地方和企業(yè)拿出真金白銀。
中咨律師事務所律師夏軍向本報記者表示，政府權(quán)力加強的同時也會帶來一個問題，就是權(quán)力無人制約。過去，環(huán)保、水利、海洋三個部門關(guān)于水資源污染的數(shù)據(jù)不一致，摻雜著部門利益，但還不至于差別太大，因為部門之間相互制約。今后，權(quán)力集中了，就需要讓公眾參與進來，督促政府部門信息公開。
馬軍說，即使在西方，環(huán)保部門由于目標與其他部門不一致，也非常容易成為眾矢之的。因此，“環(huán)保問題與公眾是天然的聯(lián)盟，它需要公眾來分擔壓力、抵御干預。”
知名環(huán)保人士馮永峰也向記者表示，環(huán)保“大部制”改革并非現(xiàn)在時期環(huán)保工作的主要矛盾，只有讓更多的公眾參與進來，才是解決污染問題的最有效途徑。因為，公眾不僅可以監(jiān)督企業(yè)排污，還可以監(jiān)督政府部門的治污行為。
一個實際的例子是，海南省自1998年就撤銷了原省環(huán)境資源廳、原省海洋廳和原省土地管理局，組建成統(tǒng)一的海南省國土海洋環(huán)境資源廳。這一機構(gòu)在2000年演變?yōu)閲镰h(huán)境資源廳，并一直延續(xù)到現(xiàn)在。雖然機構(gòu)統(tǒng)一了，但海南省的污染問題并未解決，尤其是近幾年，隨著房地產(chǎn)開發(fā)大潮，海南的濱海濕地生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴重，瀕臨崩潰，嚴重影響到了鳥類的生存。
